當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型階段，速度在減緩，質(zhì)量在提升。上一輪城鎮(zhèn)化快速發(fā)展為經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)帶來(lái)了巨大變化的同時(shí)，也面臨一系列社會(huì)問(wèn)題，使人們對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨向引發(fā)質(zhì)疑。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的約束條件已經(jīng)發(fā)生很大變化，這就要求我們調(diào)整城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)，及時(shí)制定具有針對(duì)性和差異化的政策引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的認(rèn)識(shí)與政策誤區(qū)

一個(gè)時(shí)期以來(lái)，許多地方把城鎮(zhèn)化當(dāng)作推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要手段。一些地方政府有一種求快的心理，把城鎮(zhèn)化作為拉動(dòng)GDP的抓手、形象工程的手段、土地財(cái)政收入的來(lái)源，進(jìn)而不斷擴(kuò)大城鎮(zhèn)面積，希望通過(guò)加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這種認(rèn)識(shí)之下，是狂飆突進(jìn)式的造城運(yùn)動(dòng)。國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)查顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2016年5月，全國(guó)縣及縣以上的新城新區(qū)數(shù)量3500多個(gè)。研究顯示，我國(guó)的新城新區(qū)發(fā)展，普遍面臨著規(guī)劃上過(guò)度超前、定位上同質(zhì)化、過(guò)度依賴房地產(chǎn)拉動(dòng)等突出問(wèn)題。這些新城新區(qū)，規(guī)劃人口達(dá)34億，規(guī)劃能容納全世界近一半人口！中國(guó)經(jīng)歷了全世界規(guī)模最大、速度最快的城市化進(jìn)程。而伴隨著這個(gè)進(jìn)程，中國(guó)也正經(jīng)歷著全世界規(guī)模最大、速度最快的造城運(yùn)動(dòng)。

其實(shí)不用什么更多的調(diào)查，你看看各地的新聞報(bào)道、政府報(bào)告和規(guī)劃就知道，近些年，造城在各地大規(guī)模地、狂飆突進(jìn)式地展開(kāi)。一個(gè)中等省份，可以規(guī)劃100多個(gè)新城、幾百個(gè)工業(yè)園區(qū)；一個(gè)大城市可以規(guī)劃建設(shè)近20個(gè)新城、新區(qū)、新鎮(zhèn)；一個(gè)三四線城市規(guī)劃建設(shè)三四個(gè)新城、新區(qū)、新鎮(zhèn)不在話下；一個(gè)縣城總會(huì)有一兩個(gè)新城、新區(qū)、新鎮(zhèn)，建三四個(gè)工業(yè)園區(qū)。新城的規(guī)劃，后面是人口的規(guī)劃，本來(lái)一個(gè)縣城的新區(qū)，動(dòng)輒20萬(wàn)、30萬(wàn)人。在東北某縣，本來(lái)全縣人口才40萬(wàn)，規(guī)劃20年后，縣城城鎮(zhèn)人口要達(dá)到50萬(wàn)，打造一個(gè)大城市，變成一個(gè)區(qū)域中心城市。魄力和勇氣很值得贊賞。

激進(jìn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式帶來(lái)了一系列負(fù)效應(yīng)。地方政府可以粗放地獲得土地并使用土地的土地管理政策，助長(zhǎng)了新城新區(qū)在空間上擴(kuò)展；政府投資、金融資本注入是新城新區(qū)發(fā)展的重要推手，政府不計(jì)債務(wù)規(guī)模及后果的投融資開(kāi)發(fā)模式為“造城運(yùn)動(dòng)”推波助瀾，所以地方政府在新城新區(qū)建設(shè)上都是大手筆、大氣魄。但是隨之而來(lái)的就是巨額的地方債務(wù)。

另外對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的認(rèn)識(shí)也有偏差。上一輪城鎮(zhèn)化人口流向主要是從農(nóng)村進(jìn)入城市，尤其是進(jìn)入大城市，下一階段人口城鎮(zhèn)化主要是從小城鎮(zhèn)到大城市?，F(xiàn)在小城鎮(zhèn)的發(fā)展思路要改變，大中小城市均衡發(fā)展的思路要轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在不是把小城鎮(zhèn)做大規(guī)模的時(shí)候，現(xiàn)在小城鎮(zhèn)的任務(wù)是保護(hù)好生態(tài)，保護(hù)好歷史，保護(hù)好文化，為將來(lái)的人口回流打好基礎(chǔ)。大城市的擴(kuò)張會(huì)伴隨著小城鎮(zhèn)的衰敗，除非那些有特色的小城鎮(zhèn)。這是市場(chǎng)的選擇。

城鎮(zhèn)化的兩個(gè)新變化

城鎮(zhèn)人口結(jié)構(gòu)的變化。人口呈現(xiàn)一定程度的收縮。以遼寧省為例，2014年中國(guó)城市建成區(qū)近5年增加面積排行榜上，大連排第10位，沈陽(yáng)排第15位。遼寧常住人口全國(guó)占比由2000年的3.27%下降到2015年的3.19%；城鎮(zhèn)人口全國(guó)占比由2000年的4.1%下降到2015年的3.83%；2000年到2015年間，遼寧總?cè)丝谠黾恿?44萬(wàn)人，在全國(guó)新增總?cè)丝谥姓急葹?.82%；遼寧城鎮(zhèn)人口增加了1050萬(wàn)人，在全國(guó)城鎮(zhèn)新增人口占比為3.4%。遼寧人口自然增長(zhǎng)率低于全國(guó)平均水平，2010年首次出現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)。

人口增量呈現(xiàn)向沈陽(yáng)、大連集聚的態(tài)勢(shì)。2000-2015年期間，沈陽(yáng)、大連兩個(gè)城市新增人口506.4萬(wàn)人，占全省新增人口比重48%。2000年沈陽(yáng)和大連兩市城鎮(zhèn)人口占全省的37.3%，2015年這一比重達(dá)到41.2%。中心城市的分量越來(lái)越重，主要是大城市在未來(lái)城市化建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的地位和作用提升，伴隨大城市人口占比增加，經(jīng)濟(jì)占比上升。沈陽(yáng)、大連兩市GDP全省占比由2000年的47.8%上升到2015年的52.3%。

城鎮(zhèn)化融資結(jié)構(gòu)的變化。上一輪城鎮(zhèn)化融資主要有兩種方式：一是通過(guò)地方政府融資平臺(tái)向銀行借貸，二是發(fā)行地方債。由于融資平臺(tái)的貸款激增及由此引發(fā)的潛在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，國(guó)家開(kāi)始實(shí)行由中央代發(fā)地方債的方式解決城鎮(zhèn)化融資，但實(shí)際效果并不是十分理想，地方債被限制主要是由于擔(dān)心潛在的結(jié)果可能會(huì)造成地方債務(wù)膨脹，對(duì)金融系統(tǒng)形成沖擊。在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”和深化改革的背景下，PPP模式成為投融資改革的重要方向，政府從過(guò)去公共產(chǎn)品的直接“提供者”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献髡摺焙汀氨O(jiān)管者”。

城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)的重點(diǎn)領(lǐng)域

城鎮(zhèn)化建設(shè)將從空間城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)向人的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)的發(fā)展將從注重規(guī)模擴(kuò)展向改善城市功能轉(zhuǎn)變。未來(lái)的城鎮(zhèn)化政策要轉(zhuǎn)為促進(jìn)城市緊湊型發(fā)展，提高城市競(jìng)爭(zhēng)力，城市布局應(yīng)從重視“區(qū)域擴(kuò)散”向重視“人口集聚”轉(zhuǎn)變。

城市更新。城市更新的實(shí)質(zhì)是注重城市內(nèi)涵增長(zhǎng)，是城鎮(zhèn)化建設(shè)供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。經(jīng)過(guò)這些年大規(guī)模的城市建設(shè)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地日趨緊張，而一些城區(qū)工業(yè)用地利用率低下，新興城市中等收入群體對(duì)人居環(huán)境品質(zhì)與生活質(zhì)量提升提出了更高要求，城市更新能提供更多的發(fā)展空間和公共空間，因此城市更新需求較大，目前城市更新已經(jīng)從物質(zhì)環(huán)境改造逐步演繹出綜合化整合性的城市發(fā)展理念。未來(lái)城市更新的著力點(diǎn)主要包括城區(qū)老工業(yè)區(qū)、舊居民區(qū)、舊商業(yè)區(qū)這三種類型。比如遼寧，作為國(guó)家城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造重點(diǎn)支持地區(qū)，2015年8月城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造被國(guó)家列為專項(xiàng)建設(shè)基金項(xiàng)目重點(diǎn)支持領(lǐng)域之一，到2022年這一期間城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造會(huì)成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個(gè)主要內(nèi)容。要充分利用好國(guó)家政策，出臺(tái)更具吸引力的地方政府配套政策去跟進(jìn)，吸引社會(huì)資本進(jìn)入，以產(chǎn)業(yè)重構(gòu)、城市功能完善、生態(tài)環(huán)境修復(fù)和民生改善為著力點(diǎn)，要充分利用騰退土地，重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，在更新中實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)重新定位。

城市群建設(shè)。隨著國(guó)家京津冀都市圈、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃的陸續(xù)出臺(tái)，城市之間的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越體現(xiàn)為以核心城市為中心的城市群或大都市圈的競(jìng)爭(zhēng)。目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于城市群的研究認(rèn)為，我國(guó)有十大城市群：京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、遼中南、山東半島、海峽西岸、中原、長(zhǎng)江中游、關(guān)中、川渝城市群。在遼寧，遼中南城市群最初成型起步早，但遼中南城市群當(dāng)前人均產(chǎn)值地均效益等指標(biāo)都不高，城市群建設(shè)道路還很漫長(zhǎng)。2015年城市數(shù)據(jù)團(tuán)基于城市群規(guī)模和內(nèi)部聯(lián)系度的綜合發(fā)展得分分析，遼中南城市群排名第八，得分僅高于以西安為中心的關(guān)中城市群和以福州為中心的海峽西岸城市群；而從城市群內(nèi)部聯(lián)系度的分析看，遼中南城市群排名第九，僅高于川渝城市群。遼寧城鎮(zhèn)化發(fā)展在很大程度上取決于遼中南城市群的發(fā)展，這是“十三五”遼寧城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)的重點(diǎn)領(lǐng)域。

智慧城市建設(shè)。新型城鎮(zhèn)化和“互聯(lián)網(wǎng)+”是“十三五”期間智慧城市建設(shè)的驅(qū)動(dòng)力。在此之前的智慧城市建設(shè)由于標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、體制機(jī)制等一系列問(wèn)題，設(shè)計(jì)分散、各自運(yùn)營(yíng)，系統(tǒng)與系統(tǒng)之間很難提供整體性的解決方案?！笆濉逼陂g，智慧城市建設(shè)更側(cè)重于城市整體設(shè)計(jì)而不僅僅是單個(gè)部門(mén)的數(shù)據(jù)共享。未來(lái)城市建設(shè)主要側(cè)重于推進(jìn)與市民生活密切相關(guān)的公共服務(wù)信息化進(jìn)程，構(gòu)建政府、企業(yè)和社會(huì)組織合作的公共服務(wù)體系；推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，開(kāi)展線下制造與線上商務(wù)相結(jié)合的制造模式；擴(kuò)大電子商務(wù)發(fā)展空間，加快發(fā)展基于互聯(lián)網(wǎng)的交通、醫(yī)療、健康、養(yǎng)老、教育、旅游、社會(huì)保障等新興服務(wù)。

城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)的路徑

改善融資環(huán)境，轉(zhuǎn)換城市發(fā)展動(dòng)力。改善金融環(huán)境，實(shí)施金融創(chuàng)新，增強(qiáng)社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的積極性，形成一種市場(chǎng)的自下而上的民間的內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)金融資本和項(xiàng)目融合，發(fā)揮資本在城市轉(zhuǎn)型升級(jí)中的作用。企業(yè)通過(guò)PPP參與原本由政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)，主要是為了追求穩(wěn)定的預(yù)期收益。通過(guò)金融創(chuàng)新，解決PPP項(xiàng)目融資、股權(quán)退出等問(wèn)題。提高社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性，不僅需要PPP項(xiàng)目滿足社會(huì)資本參與的理性條件，即收益、成本、責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)要求，還需要提高資本的流動(dòng)性，只有能退出，才會(huì)有積極進(jìn)入。政府依據(jù)企業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)，通過(guò)合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開(kāi)的收益約定規(guī)則，給予其合理的投資回報(bào)。政府要做到不與民爭(zhēng)利，守信用。

形成合理的城鎮(zhèn)化空間格局，促進(jìn)城市緊湊發(fā)展。從要素流動(dòng)趨勢(shì)看，目前城市發(fā)展仍處于集聚發(fā)展階段，政策在促進(jìn)城鎮(zhèn)化集約發(fā)展、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口地域集聚方面還有很大空間。下一程的城鎮(zhèn)化要換一個(gè)維度思考，要提高城市密度，促進(jìn)城市緊湊發(fā)展，提高城市承載力。大城市的集聚效應(yīng)強(qiáng)，要順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，支持和鼓勵(lì)大城市發(fā)展。促進(jìn)大城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，使之成為城市經(jīng)濟(jì)的重要支撐和新的增長(zhǎng)點(diǎn)。建立和完善大城市綜合交通體系、現(xiàn)代通信體系、信息網(wǎng)絡(luò)體系和人才儲(chǔ)備體系。要把小城鎮(zhèn)納入?yún)^(qū)域城市體系之中，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高小城市與外部的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系能力。降低企業(yè)生產(chǎn)成本或居民生活成本，吸引企業(yè)和人口集聚。根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域的主體功能，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)布局、就業(yè)崗位、人口居住、資源環(huán)境，達(dá)到人口的適度集中和布局的合理，保證城鎮(zhèn)在其自身的環(huán)境容量和區(qū)域的資源承載力限度之內(nèi)持續(xù)發(fā)展。

引導(dǎo)城市間合理分工，促進(jìn)城市群發(fā)展。城市群發(fā)展進(jìn)程很大程度上取決于中心城市、核心城市的發(fā)展，取決于中心城市、核心城市能否為周邊城市的發(fā)展提供更好的服務(wù)與支持，推進(jìn)板塊內(nèi)部產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散式轉(zhuǎn)移是實(shí)現(xiàn)建設(shè)大都市圈的有效途徑。因此，中心城市、核心城市應(yīng)發(fā)揮聚集作用，提高在城市群中的能級(jí)，真正成為具有強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)力和區(qū)域認(rèn)同感的現(xiàn)代化區(qū)域性中心城市；進(jìn)一步強(qiáng)化作為區(qū)域性中心城市的使命感，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)整個(gè)城市群的融入意識(shí)和服務(wù)功能。優(yōu)化城市群內(nèi)部產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作，大城市要著重發(fā)展高技術(shù)、商貿(mào)和金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，中小城市要提升產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化水平；小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要與“三農(nóng)”緊密結(jié)合，充分發(fā)展各具特色的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，與農(nóng)業(yè)相關(guān)的倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸、農(nóng)機(jī)具銷售及維修、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)和農(nóng)產(chǎn)品銷售等生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)，觀光、休閑、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)等鄉(xiāng)村旅游業(yè)等。積極培育產(chǎn)業(yè)集群，以產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展引致城市群網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展。區(qū)域政策方面，應(yīng)向精致的區(qū)域服務(wù)體系轉(zhuǎn)變，新興產(chǎn)業(yè)以輕資產(chǎn)、少土地、重服務(wù)等需求為主，對(duì)土地稅收為主的優(yōu)惠政策并不敏感，更需要在勞動(dòng)力、高技術(shù)人才、服務(wù)環(huán)境等方面的政策創(chuàng)新。