6月1日，為完善地方政府專項(xiàng)債券管理，逐步建立專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益對(duì)應(yīng)的制度，有效防范專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部和國(guó)土資源部公布了《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法(試行)》(下稱《辦法》)，今年首先在土地儲(chǔ)備領(lǐng)域試點(diǎn)發(fā)行專項(xiàng)債券，該債券對(duì)應(yīng)具體土地項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云告訴第一財(cái)經(jīng)，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券試點(diǎn)意義重大。過(guò)去對(duì)地方債管理多側(cè)重于行政手段，而此次嘗試發(fā)行土地儲(chǔ)備等具體項(xiàng)目專項(xiàng)債券，將項(xiàng)目的資產(chǎn)、收益與融資一一對(duì)應(yīng)，讓市場(chǎng)更好地判斷項(xiàng)目債券風(fēng)險(xiǎn)，從而通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)作用來(lái)約束地方政府舉債行為，防范專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2017年土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度已經(jīng)下達(dá)到地方。隨著土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券試點(diǎn)成熟，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授鄭春榮預(yù)計(jì)，未來(lái)還可能發(fā)行市政建設(shè)專項(xiàng)債券、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)債券、農(nóng)田水利建設(shè)債券等，而不同的專項(xiàng)債券，信用風(fēng)險(xiǎn)不同，發(fā)行利率有所差異，債券市場(chǎng)的市場(chǎng)定價(jià)功能將進(jìn)一步發(fā)揮作用。

專項(xiàng)債券分類(lèi)啟動(dòng)

為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，新預(yù)算法明確，地方政府舉債只能發(fā)行地方政府債券。

地方政府債券分為一般債券和專項(xiàng)債券，前者是為沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展籌資，由一般公共預(yù)算收入償還。后者是解決有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展的融資難題，由對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入來(lái)償還。

鄭春榮告訴第一財(cái)經(jīng)記者，專項(xiàng)債券在國(guó)外通常被稱為“收益?zhèn)保凑畽C(jī)構(gòu)為水利、交通、高等教育和公共醫(yī)療等特定項(xiàng)目籌集資金，償債資金都來(lái)源于投資項(xiàng)目的收益，而不是一般的財(cái)政收入。由于收益?zhèn)瘺](méi)有以財(cái)政收入作為擔(dān)保，其投資風(fēng)險(xiǎn)略大，發(fā)行利率也稍高一些。

由于不同領(lǐng)域的專項(xiàng)債券收益不同，風(fēng)險(xiǎn)不一，而我國(guó)地方政府專項(xiàng)債券此前并未細(xì)化具體品種?！斑@導(dǎo)致市場(chǎng)很難判斷專項(xiàng)債券的風(fēng)險(xiǎn)，因此對(duì)專項(xiàng)債券進(jìn)行分類(lèi)并加強(qiáng)管理，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用來(lái)防范潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患變得很有必要?！眴虒氃品Q。

在這一背景下，財(cái)政部積極研究推動(dòng)完善地方政府專項(xiàng)債券管理，加快按照地方政府性基金收入項(xiàng)目分類(lèi)發(fā)行專項(xiàng)債券步伐，著力發(fā)展實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡的專項(xiàng)債券品種，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券成為首個(gè)試點(diǎn)品種。

土地儲(chǔ)備是指地方政府為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為，也是此前地方政府融資的重要渠道之一。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，2015年以前，地方土地儲(chǔ)備資金的來(lái)源以銀行貸款為主，為了加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債融資行為的監(jiān)督、遏制政府債務(wù)過(guò)快增長(zhǎng)勢(shì)頭、防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障地方政府合理融資需求，根據(jù)新預(yù)算法，財(cái)政部、國(guó)土資源部去年發(fā)文，明確各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，土地儲(chǔ)備融資需求應(yīng)當(dāng)通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券方式解決。

為了規(guī)范土地儲(chǔ)備融資通過(guò)債券融資，此次推出了土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券。

土儲(chǔ)專項(xiàng)債券亮點(diǎn)多

根據(jù)《辦法》，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券是地方政府專項(xiàng)債券的一個(gè)品種，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入或國(guó)有土地收益基金收入償還。

《辦法》強(qiáng)調(diào)，發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來(lái)源，對(duì)應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。

鄭春榮告訴第一財(cái)經(jīng)記者，此次《辦法》明確土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的資金用途、償還責(zé)任等，有利于投資者準(zhǔn)確評(píng)估債券投資風(fēng)險(xiǎn)，避免了不良的投資預(yù)期，也使債券市場(chǎng)更好地發(fā)揮其債券定價(jià)功能。

《辦法》第25條提出土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目。

鄭春榮認(rèn)為，這一條款真正體現(xiàn)了專項(xiàng)債券的本質(zhì)，即以項(xiàng)目收益來(lái)償還債務(wù)本息。不同的地塊項(xiàng)目，處在不同的城市或同一城市的不同區(qū)域，其融資風(fēng)險(xiǎn)與債券發(fā)行利率等均有所差異。這就要求投資者認(rèn)真評(píng)估每個(gè)項(xiàng)目的債券投資風(fēng)險(xiǎn)，不盲目追求債券的絕對(duì)收益率。

在地方債限額管理總要求下，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券也被納入限額管理，并只能通過(guò)省級(jí)政府(或計(jì)劃單列市)發(fā)行。

“由此可見(jiàn)，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券推出，并不意味完全放開(kāi)地方政府債券的發(fā)行審批，仍由國(guó)務(wù)院和財(cái)政部進(jìn)行總額控制、統(tǒng)一管理，避免了發(fā)行規(guī)模的失控?！编嵈簶s稱。

此次《辦法》明確，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行嚴(yán)格對(duì)應(yīng)項(xiàng)目實(shí)施;債券期限與項(xiàng)目實(shí)際相適應(yīng);債券安排的支出明確到具體項(xiàng)目;土地儲(chǔ)備項(xiàng)目取得的土地出讓收入，按照該項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的債券余額統(tǒng)籌安排資金。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，通過(guò)將原來(lái)集中發(fā)行和管理的專項(xiàng)債券，進(jìn)一步完善為按項(xiàng)目發(fā)行和管理，便于投資者信息甄別，提高債券市場(chǎng)化水平。

鄭春榮表示，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券根據(jù)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)實(shí)際需要，在發(fā)行額度和期限、發(fā)行對(duì)象、項(xiàng)目管理、收益回報(bào)等方面“量身定做”、量力而行，全面適應(yīng)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)特點(diǎn)，有利于健全規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，保障土地儲(chǔ)備領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)的合理融資需求，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人還表示，此次《辦法》落實(shí)市縣政府責(zé)任，通過(guò)統(tǒng)一土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券命名格式，將債券償還和資金管理責(zé)任一一對(duì)應(yīng)到具體使用債券資金的市縣政府。并強(qiáng)化財(cái)政部門(mén)、國(guó)土資源部門(mén)協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮部門(mén)各自優(yōu)勢(shì)，保障專項(xiàng)債券順利發(fā)行、使用和償還。

防范土地融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

其實(shí)早在去年2月，財(cái)政部、國(guó)土資源部、央行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》，規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理行為。比如自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。

此次《辦法》則在允許地方政府通過(guò)發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券融資基礎(chǔ)上，加強(qiáng)資金管理，防范潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

《辦法》規(guī)定，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金由財(cái)政部門(mén)納入政府性基金預(yù)算管理，并由納入國(guó)土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備，任何單位和個(gè)人不得截留、擠占和挪用，不得用于經(jīng)常性支出。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行法規(guī)關(guān)于公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺(tái)公司等規(guī)定的同時(shí)，通過(guò)開(kāi)“正門(mén)”發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，將用于償還專項(xiàng)債務(wù)的土地儲(chǔ)備資產(chǎn)及其預(yù)期土地出讓收入顯性化，債券資金由納入國(guó)土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)，從機(jī)制上堵住融資平臺(tái)公司等企業(yè)冒用土地儲(chǔ)備名義以儲(chǔ)備土地進(jìn)行抵押擔(dān)保融資的“后門(mén)”“歪門(mén)”，防范違法違規(guī)舉債或變相舉債、挪用土地儲(chǔ)備資金等行為發(fā)生。

喬寶云告訴第一財(cái)經(jīng)，此次土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券與具體土地項(xiàng)目一一對(duì)應(yīng)起來(lái)，因此土地儲(chǔ)備融資只能通過(guò)債券形式，其他渠道融資都是非法。這就規(guī)范了土地儲(chǔ)備融資行為，防范了潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！巴恋貎?chǔ)備專項(xiàng)債券也有利于培育地方政府債券二級(jí)市場(chǎng)，未來(lái)更多的投資者參與進(jìn)來(lái)，而不再是當(dāng)前的一些商業(yè)銀行，也就真正釋放了風(fēng)險(xiǎn)。”

鄭春榮表示，專項(xiàng)債券以特定的項(xiàng)目收益為償債資金來(lái)源，在法律上明確了各級(jí)政府沒(méi)有連帶的擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任，這有利于債券市場(chǎng)的投資者形成明確的投資預(yù)期和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，使資質(zhì)不全、信用較差的項(xiàng)目難以成功融資。