5月24日，國務(wù)院召開國務(wù)院常務(wù)會議，確定后三年棚改工作目標。

??會議提出，實施2018年到2020年3年棚改攻堅計劃，再改造各類棚戶區(qū)1500萬套，加大中央財政補助和金融、用地等支持，以改革創(chuàng)新的舉措、堅持不懈的韌勁啃下“硬骨頭”，兌現(xiàn)改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村的承諾。

??今年4月，國務(wù)院總理李克強在地方考察時表示，棚戶區(qū)改造既是彌補歷史欠賬的民生工程，也是推進新型城鎮(zhèn)化的重要途徑，還能促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。身負三重歷史意義，棚戶區(qū)改造的推進，成為各方關(guān)注的焦點。

??推進城鎮(zhèn)化進程

??國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委員會秘書長馮奎表示，棚戶區(qū)改造有利于改善生活條件生產(chǎn)環(huán)境，有利于農(nóng)民工進城和流動人口的落戶。再改造1500萬套，以套均3人計算就是4500萬人，這是實現(xiàn)“三個1億人”計劃中，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村目標的必經(jīng)之路，計劃的完成標志著我國城鎮(zhèn)化有了實質(zhì)性的跨越。

??5月24日的會議指出，近年來棚改工作取得顯著成績，過去8年已使8000多萬住房困難群眾“出棚進樓”，既改善了民生，也帶動了有效投資消費和去庫存。

??從2008年起，國家啟動保障性安居工程，將國有林區(qū)（場）棚戶區(qū)（危舊房）、國有墾區(qū)危房、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造作為重要內(nèi)容以來，棚戶區(qū)改造的深層意義被不斷發(fā)掘。

??2012年，住建部等7部委，聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快推進棚戶區(qū)（危舊房）改造的通知》（以下稱《通知》），在設(shè)定2015年年底前基本完成進國有林區(qū)棚戶區(qū)和國有林場危舊房改造期限的同時，提出開始全面推進城市棚戶區(qū)（危舊房）改造。

??據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2014年底，全國共改造各類棚戶區(qū)住房2080萬套、農(nóng)村危房1565萬戶，其中2013-2014年改造各類棚戶區(qū)住房820萬套、農(nóng)村危房532萬戶。

??2014年，李克強總理在政府工作報告中正式提出，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村目標。

??2015年7月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（以下稱《意見》），提出2015-2017年改造包括城市危房、城中村在內(nèi)的各類棚戶區(qū)住房1800萬套、農(nóng)村危房1060萬戶的三年計劃。

??根據(jù)這個三年計劃，2015年全國棚改開工601萬套，2016年開工606萬套，2017年計劃目標是600萬套。

??需要指出的是，盡管上述兩份文件都提到了“改善群眾住房條件為出發(fā)點和落腳點”，但在2012年的《通知》中，重點強調(diào) “把棚戶區(qū)（危舊房）改造作為城鎮(zhèn)保障性安居工程的重要內(nèi)容”，關(guān)注提高居民居住質(zhì)量，而《意見》則開始在總體要求中強調(diào)“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化道路”的重要性，棚戶區(qū)改造開始兼具民生與發(fā)展的雙重意義。

??在這一思路下，棚戶區(qū)改造開始成為推進城鎮(zhèn)化進程和城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要抓手。除此之外，馮奎指出，隨著城市發(fā)展進入集約發(fā)展、減量發(fā)展時期，城市發(fā)展不再簡單依靠擴大范圍，通過棚戶區(qū)改造，可以更好地實現(xiàn)城市功能修復(fù)和城市環(huán)境修補，從而推動城市轉(zhuǎn)型升級。

??今年2月，國土部副部長趙龍在解讀《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》時稱城市化地區(qū)整治的重點，是城市低效用地的再開發(fā)。而根據(jù)2016年底國土部出臺的《關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)指導(dǎo)意見（試行）》，棚戶區(qū)正屬于城市改造開發(fā)范圍。

??去庫存抓手

??不僅是民生工程與城鎮(zhèn)化，隨著經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化，棚戶區(qū)改造還被賦予了新的意義：去庫存。

??這一功能主要通過以貨幣和房票為代表的等價物，替代實物的方式安置棚戶區(qū)群眾來實現(xiàn)。

??以住建部確定的房地產(chǎn)去庫存試點城市鄂爾多斯為例，該市向拆遷戶發(fā)放兌換新房的憑證“房票”，同時政府貸款在市場中先行采購安置房，再由拆遷戶在“房屋超市”中自由選房，來實現(xiàn)對拆遷戶的安置。

??鄂爾多斯從2016年3月開始實行這一政策，當(dāng)?shù)胤抗芫謹?shù)據(jù)顯示，該市2016年棚戶區(qū)改造開工15392套，其中貨幣化安置14542戶，占比達94.5%。在“房票”制度的助力下，當(dāng)年全市共化解存量商品房589.8萬平方米。在2017年政府工作報告中，鄂爾多斯市提出2017年要“再消化房地產(chǎn)庫存500萬平方米左右”。

??實際上，這一方式被政策制定者認為具有推廣意義。今年4月，住建部發(fā)布的《關(guān)于加強近期住房及用地供應(yīng)管理和調(diào)控有關(guān)工作的通知》就提到，商品住房庫存量大、市場房源充足的三四線城市，棚戶區(qū)改造要以貨幣化安置為主，避免重復(fù)建設(shè)。

??今年1月住建部部長陳政高曾介紹，2016年棚改貨幣化安置比例達到48.5%，比2015年提高了18.6個百分點，可以從市場上購房2.5億平方米，棚改貨幣化安置既推動了去庫存工作，又減少了重復(fù)建設(shè)，提高了效率。

??在全國土地利用總體規(guī)劃專家組成員、中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授嚴金明看來，貨幣化安置增強了棚戶區(qū)改造與去庫存兩大國家政策的連貫性，在給予了群眾更大選擇權(quán)的同時，也使得政府在規(guī)劃城市發(fā)展時有了更大的操作空間，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一大亮點。

??不過，嚴金明也表示，不論是實物安置還是貨幣安置，棚戶區(qū)改造都還面臨巨大的資金挑戰(zhàn)，這是目前棚戶區(qū)改造的最大難題。