雖被多次提及，卻并未引發(fā)市場太多關(guān)注的“住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”今年再度成為相關(guān)部門擬定的研究課題，但作為公積金改革的一大方向，住宅政策性金融機(jī)構(gòu)落地的最佳時(shí)機(jī)難以預(yù)料，也許前提之一是，樓市風(fēng)平浪靜。

對于住宅政策性金融機(jī)構(gòu)“難產(chǎn)”的原因，上海地區(qū)一位業(yè)內(nèi)專家對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，主要還是高層的重視和決心問題，中央的注意力在防范高房價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)上，當(dāng)年提出這個(gè)設(shè)想之后討論比較多，但是后來的主旋律是去庫存，現(xiàn)在的任務(wù)又是防范金融風(fēng)險(xiǎn)，“擔(dān)心市場的解讀從而進(jìn)一步刺激高房價(jià)。”

只聞樓梯響，不見人下來。

今年兩會(huì)期間，國家發(fā)改委在提交的報(bào)告中再度提出，今年要研究設(shè)立國家住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。這一政策構(gòu)想并非首次出現(xiàn)，早自4年前，十八屆三中全會(huì)、國民經(jīng)濟(jì)公報(bào)等會(huì)議和政府文件中就多次明確提出，要研究設(shè)立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，但幾年過去，遲遲未有落地。

據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，有關(guān)部門對于具體如何籌建這一住宅政策性金融機(jī)構(gòu)、選擇什么樣的模式，均有過相關(guān)調(diào)研和內(nèi)部討論。對比各國住房政策性金融模式，國內(nèi)更傾向于借鑒美國“兩房”模式，即組建市場化金融機(jī)構(gòu)，政府提供一定的信用背書，其中，一個(gè)可能的方向是，由公積金改制為住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。

但落地時(shí)機(jī)則需諸多考量。比如，設(shè)立定位解決中低收入階層住房貸款需求的住宅政策性金融機(jī)構(gòu)會(huì)否導(dǎo)致市場誤讀，從而進(jìn)一步刺激高房價(jià)？

與之同時(shí)，早在2004年，首家由中外合資的住房儲(chǔ)蓄銀行——中德住房銀行就落戶天津，成為國內(nèi)唯一一家專業(yè)經(jīng)營住房信貸業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行，但試點(diǎn)十余年，其模式并未得以大規(guī)模復(fù)制推廣，僅在重慶地區(qū)設(shè)有分行。但時(shí)至2017年，中德住房銀行開始有轉(zhuǎn)型并向全國擴(kuò)張的計(jì)劃，濟(jì)南分行已于2017年開業(yè)。

這些跡象又是否預(yù)示著，徘徊多時(shí)的國家住宅政策性金融機(jī)構(gòu)確將落地？

曲折探索路

市場對國家住宅政策性金融機(jī)構(gòu)這一概念不陌生。住宅政策性金融機(jī)構(gòu)在定位上是為了解決現(xiàn)有住房金融體系即一般商業(yè)銀行貸款、公積金貸款無法覆蓋到的中低收入人群的住房貸款需求，保障房、公租房建設(shè)有其公共性，急需配套政策性融資體系保駕護(hù)航。

早在2013年，中共十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中就提出，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，但隨后雖然偶有討論，卻一直沒有什么進(jìn)展。

直到2017年，國民經(jīng)濟(jì)公報(bào)中明確提出，研究按照建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)的方向，探討住房公積金制度改革，支持居民自住需求，這是第一次以官方文件形式提出將住宅政策性金融機(jī)構(gòu)作為住房公積金制度改革的方向。

同年底，智庫機(jī)構(gòu)國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室在報(bào)告中提出建議，國家成立政策性住房金融機(jī)構(gòu)，加大發(fā)行公積金貸款支持證券，從制度和產(chǎn)品設(shè)計(jì)上解決未來公積金資金供給不足。2018年的國民經(jīng)濟(jì)公報(bào)進(jìn)一步提出，要研究設(shè)立國家住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。

而更早前，中國已開啟了住房銀行試點(diǎn)之路，在2004年設(shè)立中德住房銀行，但試點(diǎn)經(jīng)歷了漫長的“沉寂”，至2017年，才開始有了新動(dòng)作。

中德住房銀行官網(wǎng)如此描述：中德銀行于2004年開業(yè)，由中國住房金融領(lǐng)域的領(lǐng)軍銀行中國建設(shè)銀行和歐洲最大的住房儲(chǔ)蓄銀行德國施威比豪爾住房儲(chǔ)蓄銀行合資組建，在中德兩國總理親自見證下，兩方股東于人民大會(huì)堂共同簽署了中德銀行章程。

中德銀行誕生之初可以說被寄予厚望。但時(shí)至今日，據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，當(dāng)?shù)厝舜蠖嘀恢烙羞@家銀行，對其“專業(yè)經(jīng)營住房信貸業(yè)務(wù)”則不甚了解。有多位購房者表示，比較過其與一般商業(yè)銀行的政策，但是最后都并沒有選擇這家。

“我們不做按揭貸款，對于購房貸款只有兩種產(chǎn)品，一種就是先存后貸，至少1萬，滿兩年，然后就能享受年利率3.3%的低息貸款，貸款額度根據(jù)存款來，存多少貸多少；另外一個(gè)就是公積金貸款，5年以上利率3.25%，具體流程上按照公積金政策來。”中德銀行相關(guān)人士對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。

但當(dāng)?shù)刭彿空邉t對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，對這種模式興趣不大，并沒有看到什么優(yōu)惠。

中德銀行在機(jī)構(gòu)布局方面，自2004年成立直到去年以前都沒有太大進(jìn)展，只在重慶設(shè)有分行。直到2015年初，國務(wù)院批復(fù)支持將中德銀行納入我國多層次住房政策體系，同意中德銀行向全國推廣住房儲(chǔ)蓄及相關(guān)業(yè)務(wù)。2016年12月，銀監(jiān)會(huì)正式印發(fā)《中德住房儲(chǔ)蓄銀行管理暫行辦法》，為住房儲(chǔ)蓄在全國的普及推廣提供了法律基礎(chǔ)。中德銀行開始轉(zhuǎn)型擴(kuò)張。

2017年，中德銀行稱，將加快向全國性、專業(yè)化、差異化、集約化銀行發(fā)展轉(zhuǎn)型步伐。去年底，中德銀行濟(jì)南分行開業(yè)。據(jù)了解，大連地區(qū)的分行機(jī)構(gòu)也在籌備中。根據(jù)規(guī)劃，未來中德銀行將以中國六大行政區(qū)域劃分為基本原則，一個(gè)區(qū)域選擇一個(gè)省會(huì)城市或直轄市開設(shè)分行。

在此之前，從業(yè)績層面而言，中德住房銀行亦平平。根據(jù)建設(shè)銀行年報(bào)，2007年年末，中德住房銀行資產(chǎn)總額9.07億，全年基本實(shí)現(xiàn)盈虧平衡；至2016年末，中德住房儲(chǔ)蓄銀行資產(chǎn)總額284.86億元，凈資產(chǎn)28.58億元，實(shí)現(xiàn)凈利潤1.97億元。

施威比豪爾住房儲(chǔ)蓄銀行行長賴因哈德·克萊因曾公開表示，中德住房儲(chǔ)蓄銀行還未成氣候的原因不是單一的，住房儲(chǔ)蓄制度不被人熟知，公眾心存疑慮都對其發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面的影響。因此，以中央政府的名義建立住房儲(chǔ)蓄制度，建立國家住房銀行，是下一步完善我國住房金融制度的方向。

公積金難題與改制時(shí)機(jī)之困

改制公積金成為一個(gè)可選方向。

不管是公積金貸款還是一般商業(yè)銀行住房貸款，其所覆蓋的大都是部分中高收入人群。對于中低收入人群，雖然有保障房、經(jīng)適房和公租房等政策性住房制度安排，但在房價(jià)不斷上漲的周期下，這類住房供給上受限較大，建設(shè)過程中融資也是一大難題，中低收入人群的住房需求難以滿足，這正是建立政策性住房金融機(jī)構(gòu)的必要性所在。

“對于住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，內(nèi)部探討的不同方向，一個(gè)是目標(biāo)上是只覆蓋供給側(cè)即住房建設(shè)融資問題呢，還是把需求側(cè)即購房融資的問題一起覆蓋到；另一個(gè)是具體籌建上，是另起爐灶建立這么一個(gè)金融機(jī)構(gòu)呢，還是對原有的公積金制度進(jìn)行改制而成。現(xiàn)在看來，公積金制度有這個(gè)基礎(chǔ)，對其進(jìn)行改制的可能性更大一點(diǎn)。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、不動(dòng)產(chǎn)研究所執(zhí)行所長陳杰對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。

我國住宅金融發(fā)展伴隨著住房制度改革，已有近20年，其中公積金是中國政策性金融的主要供給者，但目前我國公積金制度存在諸多問題。多份研究機(jī)構(gòu)的報(bào)告都指出，公積金資金的歸集覆蓋面窄、覆蓋率低、繳存率低；運(yùn)營管理存在權(quán)責(zé)不清、效率低下問題；使用制度不夠健全，存在違規(guī)發(fā)放、追繳不力、投資效率低下、保值能力欠缺等問題。

今年兩會(huì)期間，全國人大代表、安徽省發(fā)改委黨組書記張?zhí)炫嗑椭赋觯》抗e金供求矛盾日益突出?，F(xiàn)行住房公積金管理機(jī)構(gòu)職能定位為事業(yè)單位，沒有金融功能，缺乏相應(yīng)的投融資渠道。資產(chǎn)證券化、金融債券等低成本融資手段難以運(yùn)用和創(chuàng)新，資金來源渠道單一。推進(jìn)住房公積金制度改革勢在必行。他建議，率先在安徽省開展設(shè)立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)。

秦皇島市住房公積金管理中心副主任、研究員亦撰文表示，將我國現(xiàn)有的住房公積金制度從基本公共服務(wù)領(lǐng)域剝離，全面改制為住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，利用其資金、政策、人員、體制優(yōu)勢，繼續(xù)發(fā)揮支持居民特別是“新市民”改善居住條件的能動(dòng)作用，是實(shí)現(xiàn)新老制度無縫對接，快速發(fā)揮作用的最優(yōu)選擇。

坊間此前已有傳聞，由公積金部門與金融機(jī)構(gòu)合資設(shè)立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，并選擇部分地區(qū)作為試點(diǎn)。有銀行高層亦對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，2017年已有該傳聞，但一直沒有進(jìn)展。

對于住宅政策性金融機(jī)構(gòu)“難產(chǎn)”的原因，上海地區(qū)一位業(yè)內(nèi)專家對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，主要還是高層的重視和決心問題，中央的注意力在防范高房價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)上，當(dāng)年提出這個(gè)設(shè)想之后討論比較多，但是后來的主旋律是去庫存，現(xiàn)在的任務(wù)又是防范金融風(fēng)險(xiǎn)，“擔(dān)心市場的解讀從而進(jìn)一步刺激高房價(jià)?！?/span>

根據(jù)《全國住房公積金年度報(bào)告》的數(shù)據(jù)，近年來住房公積金個(gè)人貸款均以兩位數(shù)增長，個(gè)貸率由2012年的61.8%上升到2016年的88.8%。2016年，全國有8個(gè)省市個(gè)貸率超過100%。

模式之選與前車之鑒

在啟動(dòng)改制之前，亦有諸多問題待解，比如公積金制度要改成一個(gè)什么樣的政策性金融機(jī)構(gòu)，又如何定位、承擔(dān)哪些功能？試點(diǎn)又該如何推進(jìn)？

陳杰對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，從國際經(jīng)驗(yàn)來看，一般都是先解決相應(yīng)的立法問題，從我國的具體國情出發(fā)，可能先組建機(jī)構(gòu)，“可能還是通過從合適地區(qū)試點(diǎn)的方式逐步推廣?！?/span>

由于住房本身具有公共性和外部性，國際上普遍都有專門的住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，模式不一。比如美國的“兩房”即房地美、房利美模式，可概括為政府扶持、市場主導(dǎo)，在住房一級市場體現(xiàn)為政府為銀行提供流動(dòng)支持和對特殊群體提供信用擔(dān)保，在二級市場體現(xiàn)為鼓勵(lì)金融創(chuàng)新和資產(chǎn)證券化。

德國采取的是一種互助儲(chǔ)蓄銀行模式，基本特點(diǎn)是“自愿儲(chǔ)蓄、政府獎(jiǎng)勵(lì)、先存后貸、低存低貸”，資金主要來源是購房者的自愿儲(chǔ)蓄，政府多渠道獎(jiǎng)勵(lì)民間互助儲(chǔ)蓄；新加坡的政策性住宅金融采取強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄模式，在需求端建立中央公積金，以強(qiáng)制和自我積累方式供應(yīng)資金，供給端以定向國債方式將公積金結(jié)余資金轉(zhuǎn)化為住房投資，政府直接介入開發(fā)建設(shè)并有償分配給國民。

陳杰表示，美國兩房模式，是由政府提供信用背書。但當(dāng)年美國兩房資產(chǎn)證券化導(dǎo)致次貸危機(jī)主要是因?yàn)?，機(jī)構(gòu)完全市場化運(yùn)作，對高管進(jìn)行市場化考核，導(dǎo)致對政府信用的過度透支。從這個(gè)角度來說我國現(xiàn)在對國企高管的考核制度，反而有條件防止這種風(fēng)險(xiǎn)。

建立國家住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，另一個(gè)重要問題是由誰來主導(dǎo)的問題。據(jù)了解，政策性住房資金來源是核心，商業(yè)銀行商業(yè)化運(yùn)作，對資金回報(bào)周期和回報(bào)率要求較高，而保障房的收益很難滿足這一要求；另一個(gè)選擇是由國家開發(fā)銀行主導(dǎo)，國開行住宅金融部于2014年開始運(yùn)營，不過其職能主要是支持建設(shè)環(huán)節(jié)，并沒有真正承擔(dān)住宅政策性金融機(jī)構(gòu)的核心功能。

來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道