2017年中央一號(hào)文件要求，落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法。

農(nóng)業(yè)部部長韓長賦近日表示，在實(shí)行“三權(quán)分置”之后需要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有基礎(chǔ)上，處理好傳統(tǒng)承包農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體兩者的關(guān)系，把承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體雙方在承包地上權(quán)利厘清了，可以有效地避免和化解流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的糾紛，確保農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展和農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。

事實(shí)上，涉及到土地流轉(zhuǎn)中的糾紛并不罕見。近期，浙江、江蘇等地法院和農(nóng)業(yè)主管部門進(jìn)行了關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的調(diào)研，為平衡農(nóng)戶承包權(quán)和規(guī)模主體經(jīng)營權(quán)進(jìn)行嘗試。

而據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司人士的一份調(diào)研報(bào)告建議，以促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為導(dǎo)向，確定同等保護(hù)集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包權(quán)和規(guī)模經(jīng)營主體土地經(jīng)營權(quán)的基本原則。

金小崗公司勝訴

金小崗農(nóng)林科技產(chǎn)業(yè)園（下稱金小崗公司）的勝訴給下鄉(xiāng)的工商資本吃了一顆定心丸。

金小崗公司于2012年落戶安徽小崗村，流轉(zhuǎn)土地2300畝，建成了集育苗、果樹生產(chǎn)、旅游觀光為一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。

2012年5月27日，小崗村所在的小溪河鎮(zhèn)政府與金小崗公司簽訂土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，將上述流轉(zhuǎn)土地出租給后者，再流轉(zhuǎn)期限為15年。

雙方約定：再流轉(zhuǎn)的土地只能作農(nóng)業(yè)用途，具體用途為種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)；當(dāng)土地不再流轉(zhuǎn)經(jīng)營時(shí)，金小崗公司負(fù)責(zé)將該土地復(fù)墾成耕地退還鎮(zhèn)政府。

隨后，小溪河鎮(zhèn)政府又與31戶村民簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，租用這些村民的承包地15年，從而為金小崗公司提供經(jīng)營用地。

然而，2015年4月，當(dāng)?shù)卮迕袼未筇?hào)為其2.575畝土地將小溪河鎮(zhèn)政府告上法院，認(rèn)為小溪河鎮(zhèn)政府未經(jīng)其同意將土地流轉(zhuǎn)給金小崗公司，且流轉(zhuǎn)土地改變了農(nóng)業(yè)用途，修成了瀝青柏油路面。

宋大號(hào)請求法院判令解除其和小溪河鎮(zhèn)政府簽訂的流轉(zhuǎn)合同，將其承包地2.575畝恢復(fù)原狀后返還，同時(shí)賠償損失1萬元。

這塊2.575畝土地權(quán)屬可能決定這片2300畝產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目的生死。最終，經(jīng)過兩審判決，法院駁回了宋大號(hào)的起訴。

據(jù)《人民法院報(bào)》2月21日報(bào)道，小溪河鎮(zhèn)綜治辦副主任張秀華說：“全鎮(zhèn)先后流轉(zhuǎn)土地4000多畝用于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，只發(fā)生這一起糾紛，兩級(jí)法院及時(shí)、公正的判決維護(hù)了土地集中流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性，也在村民中普及了法律知識(shí)。”

鼓勵(lì)中長期流轉(zhuǎn)土地

據(jù)韓長賦近日披露，截至2016年6月，全國2.3億農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶超過了7000萬，比例超過30%，東部沿海發(fā)達(dá)省份農(nóng)民轉(zhuǎn)移多的地區(qū)這一比例更高，超過50%；全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到了4.6億畝，超過承包地的三分之一。

大量的土地流轉(zhuǎn)背后，不乏糾紛存在。據(jù)浙江省縉云縣法院近日一份調(diào)研報(bào)告介紹，該院2012年至2016年受理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件中，農(nóng)戶與流轉(zhuǎn)對象之間的糾紛占案件總數(shù)78.57%，農(nóng)戶與發(fā)包人即村委會(huì)之間的糾紛只占案件總數(shù)21.43%。

農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司人士的一份調(diào)研報(bào)告指出，對于土地經(jīng)營權(quán)，要重點(diǎn)體現(xiàn)對規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的支持，包括鼓勵(lì)中長期流轉(zhuǎn)土地、保護(hù)流轉(zhuǎn)到期后經(jīng)營方的優(yōu)先續(xù)約權(quán)、允許土地經(jīng)營權(quán)用于抵押擔(dān)保，以調(diào)動(dòng)他們加強(qiáng)農(nóng)田建設(shè)、培肥地力、增加投入、發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)的積極性。

江蘇省高級(jí)法院近日作出的一份調(diào)研報(bào)告也指出，不輕易認(rèn)定流轉(zhuǎn)合同無效。

當(dāng)出現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織決議將土地流轉(zhuǎn)但遭個(gè)別農(nóng)戶反對的情況時(shí)，江蘇高院認(rèn)為，因個(gè)別農(nóng)民不愿意將其承包地流轉(zhuǎn)出去，而影響土地成片流轉(zhuǎn)和綜合開發(fā)，村民會(huì)議討論決定為其調(diào)換價(jià)值相等或更優(yōu)的承包地的，除非存在明顯損害其合法權(quán)益的情形，司法應(yīng)當(dāng)尊重。

但如果規(guī)模經(jīng)營主體改變了承包地的用途，則很難得到司法保護(hù)。江蘇省泰州市中院今年2月發(fā)布了《涉農(nóng)土地權(quán)益糾紛審判情況》白皮書，其中介紹，某村委會(huì)將10.08畝土地經(jīng)營權(quán)出租給陳某從事造船，此后陳某因故未繳租金，土地遂被村委會(huì)交給別人使用。陳某起訴村委會(huì)要求其履行合同，當(dāng)?shù)胤ㄔ阂酝恋匦再|(zhì)變更未經(jīng)批準(zhǔn)為由沒有支持他的請求。

各地法院處理此類問題的方法并不一致。上述金小崗公司案件中，村民宋大號(hào)亦提出金小崗公司改變了土地用途，但二審法院判決認(rèn)為，土地的性質(zhì)、用途是否改變應(yīng)由相關(guān)主管部門進(jìn)行認(rèn)定。金小崗公司作為涉農(nóng)性質(zhì)的企業(yè)，其在土地流轉(zhuǎn)期內(nèi)為生產(chǎn)經(jīng)營需要而修建道路的行為不能由人民法院直接認(rèn)定是否改變了土地的用途。

棄耕撂荒也不能收回承包權(quán)

“當(dāng)農(nóng)戶的土地承包權(quán)和經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，法院應(yīng)該根據(jù)個(gè)案具體情況進(jìn)行分析，比如農(nóng)戶如果是因?yàn)橛袆e的經(jīng)營主體出更多錢流轉(zhuǎn)他的土地而毀約，法院就不應(yīng)支持，以維護(hù)契約精神?！敝袊缈圃悍▽W(xué)所研究員謝鴻飛說。

但這并不意味著農(nóng)民的土地承包權(quán)不受同等保護(hù)。“如果農(nóng)戶是因?yàn)閺某抢锓掂l(xiāng)，除了種地沒有其他謀生渠道的原因收回土地，法院就應(yīng)該優(yōu)先保護(hù)農(nóng)戶的生存權(quán)，而不是經(jīng)營主體的發(fā)展權(quán)?！敝x鴻飛告訴記者。

上述農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司人士的調(diào)研報(bào)告也認(rèn)為，對于土地承包權(quán)，主要是確保農(nóng)戶特別是進(jìn)城落戶的農(nóng)戶能夠獲得對外出租和征地補(bǔ)償收益，能夠在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)保留一條回鄉(xiāng)種地的退路。

這建立在農(nóng)戶承包權(quán)不被輕易收回的基礎(chǔ)上。上述江蘇省高級(jí)法院調(diào)研報(bào)告認(rèn)為，對于發(fā)包人以承包人棄耕撂荒為由收回或調(diào)整承包地的，即使承包合同有約定，也不予支持；對棄耕、撂荒承包地的承包方要求返還承包地的訴訟請求，應(yīng)當(dāng)予以支持。

在一些創(chuàng)新性嘗試方面，農(nóng)戶承包權(quán)亟待取得與規(guī)模主體經(jīng)營權(quán)同等的權(quán)利。

今年中央一號(hào)文件提出，深入推進(jìn)承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。浙江省縉云縣是承包土地經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)之一，但上述縉云縣法院調(diào)研報(bào)告介紹，在農(nóng)村金融改革過程中，多地試點(diǎn)僅對四荒土地以及流轉(zhuǎn)取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)允許抵押，將家庭承包方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)排除在抵押貸款范圍外。